- 信息來源：市政府辦公室
- 發布日期：2017-03-23 14:43
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各市（區）人民政府，泰州醫藥高新區管委會，市各委、辦、局，市各直屬單位：
為貫徹《省政府關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》（蘇政發〔2015〕101號）精神，圍繞增加公共產品和公共服務供給，充分發揮社會資本積極作用，改革創新公共服務供給機制，大力推廣政府和社會資本合作（以下簡稱PPP）模式，促進穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險，現就推廣PPP模式提出以下實施意見：
一、推廣PPP模式的重大意義及總體要求
（一）推廣PPP模式的重大意義
PPP模式是公共服務供給機制的重大創新，即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。PPP模式將充分發揮市場機制作用，有利于加快轉變政府職能，實現政企分開、政事分開；有利于打破行業準入限制，激發經濟活力和創造力；有利于完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益；有利于提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化。
（二）指導思想
堅持以黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神為指導，按照市委、市政府決策部署，立足我市實際，圍繞三大主題工作和“四個名城”建設，改革創新公共服務供給機制和投入方式，發揮市場在資源配置中的決定性作用，引導和鼓勵社會資本積極參與公共服務供給，不斷提升我市公共服務保障水平。
（三）遵循原則
1．依法合規，重諾履約。將PPP納入法制化軌道，建立健全制度體系，保護參與各方的合法權益，明確全生命周期管理要求，確保項目規范實施。政府和社會資本法律地位平等、權利義務對等，合同雙方必須牢固樹立法律意識、契約理念，堅持平等協商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約。
2．回報合理，風險分擔。建立合理的投資回報機制，穩定社會資本收益預期。加強項目成本監測，要充分調動社會資本積極性，確保社會資本有盈利但不暴利。在政府和社會資本間合理分配PPP項目風險，原則上項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。
3．公開公正，規范透明。PPP項目必須堅持程序規范透明，通過公開、公平、公正的競爭方式選擇社會資本方。依法充分披露PPP項目重要信息，保障公眾知情權。
4．積極穩妥，有序推進。堅持必要、合理、可持續的財政投入原則，有序推進PPP項目實施，控制項目的政府支付責任，防止政府支付責任過重加劇財政收支矛盾，帶來支出壓力。
（四）發展目標
通過PPP項目的不斷實施，加強和改善公共服務，培育統一規范、公開透明、競爭有序、監管有力的PPP市場，把政府的政策目標、社會目標和社會資本的運營效率、技術進步有機結合起來，促進社會資本競爭和管理創新，確保公共利益最大化。
（五）適用范圍
在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化、體育等公共服務領域，鼓勵采用PPP模式，吸引社會資本參與。其中，在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的，按《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（第25號令）執行。
1．存量項目。積極運用轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將具備條件的政府融資平臺公司存量公共服務項目轉型為PPP項目，引入社會資本參與改造和運營，在征得債權人同意的前提下，將政府性債務轉換為非政府性債務，騰出資金用于重點民生項目建設。大力推動政府融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地PPP項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。嚴禁政府融資平臺公司通過保底承諾等方式參與PPP項目，進行變相融資。
2．新建項目。新建公共服務類項目，應優先采用PPP模式，由各市（區）政府及市級部門根據經濟社會發展需要，結合財政收支平衡狀況，按照項目實施周期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配基本框架和所需要的政府投入等因素，統籌論證新建項目的經濟效益和社會效益，并進行財政承受能力論證，合理選擇建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等運作方式，保證決策質量。
二、規范推進PPP項目實施
各市（區）、各部門應按照《預算法》、《合同法》、《政府采購法》及《政府采購法實施條例》精神，根據國務院、省政府文件要求，建立健全PPP項目實施制度體系，嚴格規范項目識別、準備、采購、執行、移交各環節操作流程，實施項目全生命周期管理，保證項目實施質量，維護國家利益、社會公共利益和社會資本的合法權益。PPP項目分階段實施流程見附件。
（一）建立項目儲備庫
各行業主管部門根據經濟社會發展需求及行業發展規劃，在新立項項目中應優先考慮PPP模式，從改建項目或存量公共資產中遴選適合PPP模式改造的項目，社會資本可向行業主管部門推薦合作項目。擬采用PPP模式的項目應提交可行性研究報告、項目產出說明、存量公共資產的歷史資料和初步實施方案等相關資料，明確PPP項目的實施機構、合作模式、期限與回報機制等。
PPP項目實施機構原則上由各相應行業主管部門或其屬事業單位實施，也可以是政府指定的其它符合條件的部門和單位，不包括企業和融資平臺公司。
財政部門應會同發改及各相關職能部門對征集的PPP項目進行評估、論證等篩選工作，確定備選項目，制定PPP項目年度和中期開發計劃，建立動態管理、滾動實施、批次推進的PPP項目儲備庫。對經財政、發改、行業主管部門評審并經政府決策通過PPP模式實施的項目，在落實資金來源時，政府將不再由財政和有關融資平臺安排項目的建設經費。
各區財政部門負責轄區內PPP項目匯總，并經同級政府審批后報市財政部門，納入市PPP項目儲備庫。市財政部門應會同市發改及市各行業主管部門對各區報送的項目進行審查、論證，建立并完善全市PPP項目庫，定期向省級財政部門報送備選項目。各縣級市財政部門匯總轄區內PPP項目，報同級政府審批后直接報省級財政部門。
（二）科學進行評估論證
各市（區）、各行業主管部門對備選項目進行科學評估論證，應按照財政部《關于印發
（三）合理確定權利義務
項目物有所值評價和財政承受能力論證通過后，項目實施機構可以在中介咨詢機構的協助下完成項目實施方案編制。實施方案應征求同級財政、發改、國土、住建、規劃、環保等部門的意見，報同級政府審批后執行。應樹立平等協商的理念，按照權責對等原則合理分配項目風險。按照激勵相容原則科學設計項目實施方案及合同條款，明確項目的產出說明和績效要求、收益回報機制、退出安排、應急和臨時接管預案等關鍵環節，實現責權利對等。引入價格和補貼動態調整機制，充分考慮社會資本獲得合理收益。如單方面構成違約的，違約方應當給予對方相應賠償。建立投資、補貼與價格的協同機制，為社會資本獲得合理回報創造條件。
（四）擇優選擇合作伙伴
各市（區）、各部門應當按照相關法律法規規定，公開選擇PPP項目合作伙伴。依托政府采購信息平臺，及時、充分向社會公布項目采購信息。綜合評估項目合作伙伴的專業資質、技術能力、管理經驗、財務實力和信用狀況等因素，依法擇優選擇誠實守信的合作伙伴。加強項目政府采購環節的監督管理，保證采購過程公平、公正、公開。項目完成政府采購規范程序，征集到意向社會資本合作方后必須報同級政府批準。省級以上試點示范項目在省級政府采購平臺組織實施。
（五）依法制定合作合同
項目實施機構與PPP項目其他參與方在平等協商、依法依規的基礎上，根據實施方案要求簽訂合作合同，確定各方權利和義務，合理分配項目風險。合同內容應包括項目功能、合作模式、績效要求、風險分擔、評價機制、監督機制、付款方式、收益調整、退出機制、爭議解決方式、違約責任以及各方約定的其他事項。涉及的合同文本由專業機構出具意見后，各級財政及相關職能部門要對合同文本進行協商、完善，確保合同內容全面、規范、有效。根據反饋意見修改完善合同后，項目實施機構應將合同文本及簽約事項報同級政府審批。
（六）推動項目落地實施
項目實施機構應會同相關部門（單位）按照合同約定，督促社會資本方按時足額出資設立項目公司，保證按時完成項目融資并履行建造、運營、維護和移交等合同義務，定期監測項目產出績效指標，依約提請財政部門支付費用，并執行約定的獎勵、懲處及超額收益分享條款。社會資本要履行好社會責任，嚴格按照約定保質保量提供服務，維護公眾利益。要積極進行業務轉型和升級，從工程承包商、建設施工方向運營商轉變，實現跨不同領域、多元化發展。咨詢、法律、會計等中介機構要提供質優價廉的服務，促進項目增效升級。
（七）保障服務持續有效
按照合同約定，項目實施機構、住建、發改等部門對項目建設情況和公共服務質量進行驗收。對逾期未完成或不符合標準的，社會資本要限期完工或整改，并采取補救措施或賠償損失。健全合同爭議解決機制，依法積極協調解決爭議。確需變更合同內容、延長合同期限以及變更社會資本方的，由政府和社會資本方協商解決，但應當保持公共服務的持續性和穩定性。項目資產移交時，要對移交資產進行性能測試、資產評估和登記入賬，并按照國家統一的會計制度進行核算，在政府財務報告中進行反映和管理。
（八）建立績效管理體系
積極構建政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，項目實施機構、行業主管部門要會同財政、發改等部門建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，對項目的產出目標實現程度、運營管理、資金使用、成本費用、公共產品和服務質量、公眾滿意度等進行綜合評價，評價結果依法公開。將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，績效評價結果作為調價的重要依據，確保實現公共利益最大化。
（九）做好合作項目移交
項目合作期滿后，財政部門將會同項目主管部門、實施機構組建項目移交工作組，依據合同約定進行項目移交，做好移交資產評估、性能測試及資金補償，辦理法律過戶和管理權移交手續。
三、強化政府和社會資本合作政策制度保障
（一）健全財政管理制度
開展財政承受能力論證，統籌評估和控制項目的財政支出責任，促進中長期財政可持續發展。針對政府付費、使用者付費、可行性缺口補助等不同支付機制，將項目涉及的運營補貼、經營收費權和其他支付對價等，按照國家統一的會計制度進行核算，納入年度預算、中期財政規劃，在政府財務報告中進行反映和管理，并向本級人大或其常委會報告。存量公共服務項目轉型為PPP項目過程中，應依法進行資產評估，合理確定價值，防止公共資產流失和賤賣。項目實施過程中政府依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應上繳國庫。
（二）健全價格調整機制
積極推進公共服務領域價格改革，按照補償成本、合理收益、節約資源、優質優價、公平負擔的原則，依據項目運行情況和績效評價結果，加快健全公共服務價格調整機制。完善政府價格決策聽證制度，提高價格管理水平。廣泛聽取社會資本、公眾和有關部門意見，及時披露項目運行過程中的成本變化、公共服務質量等信息，確保定價調價的合規性、科學性和透明度。
（三）落實財稅支持政策
各市（區）、各部門應積極探索財政資金撬動社會資金和金融資本參與PPP項目的有效方式，通過以獎代補等措施，引導和鼓勵政府融資平臺公司存量項目轉型為PPP項目。統籌運用公共服務領域各類建設專項資金，綜合采取資本金注入、財政獎勵、運營補貼、投資補貼、融資費用補貼等多種方式，優先落實對采取PPP模式項目的支持。財政和稅務部門應落實國家支持公共服務事業的稅收優惠政策，對采用PPP模式的公共服務項目，可按規定享受相關稅收優惠政策。
積極落實財政部門對PPP項目的獎補政策。按照財政部《關于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》（財金﹝2015﹞158號）要求，對國家PPP示范項目中的新建項目，在采購落地后，按投資規模分別給予300萬到800萬的獎勵，地方平臺存量化債PPP項目按化解地方存量債務規模的2%給予獎勵。對省試點項目給予實施機構一定的前期費用補助，對成功落地的市級PPP入庫項目一次性給予20萬元獎勵。同時，成功落地PPP項目可通過股權、債權等形式申請省PPP融資支持基金跟投或提供融資增信支持。
（四）做好綜合金融服務
鼓勵金融機構積極發揮融資顧問、財務顧問作用，通過投資、信貸、債券、票據、租賃、證券、保險等多類型業務產品組合，為PPP項目提供金融支持。引導商業性金融機構創新符合PPP模式特點的金融服務，優化信貸評審方式，積極拓寬項目融資渠道。政策性、開發性金融機構發揮中長期貸款優勢，加強信貸規模統籌調配，優先保障PPP項目融資需求。鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發行公司債券、企業債券、中期票據、定向票據等市場化方式進行融資，鼓勵項目公司發行項目收益債券、項目收益票據、資產支持票據等。對符合條件的“走出去”項目，鼓勵政策性金融機構給予中長期信貸支持。鼓勵依托各類產權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出渠道。金融管理部門應加強監督管理，引導金融機構正確識別、計量和控制風險，按照風險可控、商業可持續原則支持PPP項目融資。
（五）保障項目用地供給
實行多樣化土地供應，保障PPP項目建設用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經依法批準可以抵押，土地使用權性質不變，待合同經營期滿后，連同公共設施一并移交政府；實現抵押權后改變項目性質應該以有償方式取得土地使用權的，應依法辦理土地有償使用手續。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權的，租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以市（區）人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經市（區）人民政府批準后實施。
（六）簡化項目審核流程
進一步減少審批環節，建立PPP項目實施方案聯評聯審機制，提高審查效率。項目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續。發展改革、規劃、國土資源、環境保護等部門要優化辦理流程，縮短辦理時限，加快項目審批（核準、備案）、規劃選址、用地預審、環評審批等手續辦理。對實施方案中部門聯合審核時已明確的相關事項，不再重復作實質性審查。
（七）建立多層次監督管理體系
行業主管部門應制定不同領域的行業技術標準、公共產品或服務技術規范，加強對公共服務質量和價格的監管。財政部門要加強對PPP項目中財政資金使用監管，嚴禁轉移、挪用政府資本金、投資補助、引導基金等用于PPP項目的各項資金。依法充分披露項目實施相關信息，切實保障公眾知情權，接受社會監督。
四、組織實施
（一）加強組織領導
市政府建立PPP模式推進領導小組，負責明確工作體制機制，完善政策體系，規范操作流程，解決工作中的重大問題。各成員部門按照職責分工，負責相關領域具體工作，加強對各市（區）推廣PPP模式的指導和監督。市政府PPP模式推進領導小組下設辦公室，辦公室設在市財政局。對確定采用PPP實施的公共項目，由其所在行業市分管領導牽頭成立具體項目推進辦公室，負責定期協調項目實施過程中的矛盾和難點問題。
各市（區）人民政府應建立相應PPP模式協調工作機制，結合已有規劃和各地實際，出臺具體政策措施并抓好落實，推動PPP項目落地實施。
（二）明確領導小組各成員單位職責
財政部門要會同發改及行業主管部門，加強溝通協調和信息交流，完善體制機制，探索符合我市實際的PPP模式實施路徑。
財政部門牽頭負責PPP項目推進，推動建立專門協調機制，設立PPP管理辦公室，做好項目儲備、業務指導、項目規范、信息管理、宣傳培訓工作。發改部門負責推薦、聯合評審PPP入庫項目，加快立項審批，創新政府投資體制管理，保障市政配套投入。行業主管部門是PPP項目主要發起人和首要推動力量，要結合本行業特點，積極運用PPP模式提供公共服務，篩選項目入庫并推動項目實施。
（三）推進試點項目
加強省級以上示范項目督查工作，加快項目落地。充分利用優惠政策，按照PPP操作的要求，規范試點項目各環節操作流程，公開項目采購信息，擇優選擇合作伙伴，科學簽訂合作合同，打造試點標桿。通過試點的榜樣作用，推動更多PPP項目實施。
（四）建立考核機制
著力提高各部門（單位）對PPP項目實施的積極性，將PPP項目引入社會資本視同招商引資，納入市委市政府項目大突破、城建新提升的工作考核。落實PPP項目實施機構的責任，按照PPP模式實施流程設置推進時點，納入本部門（單位）個性目標的效能考核，由效能辦定期督查，確保項目落地。
（五）提升專業能力
財政、發改等部門要根據國家和省有關政策和我市的實際案例，開展政策宣傳和業務培訓。加強引導和培育，有效發揮專業咨詢機構在PPP項目評估論證、方案設計、資產評估、財務測算、法律界定、合同管理等方面的積極作用，增強項目決策科學性和管理專業性。政府部門及相關機構應立足工作實際需要，鼓勵各類市場主體加大人才培訓力度，加快形成政府部門、高校、企業、專業咨詢機構聯合培養人才的機制，建設一支高素質的專業人才隊伍，提高項目組織實施能力和監督管理水平。鼓勵各市（區）政府設立專門機構或整合專門力量，承擔PPP模式推廣職責。
各市（區）、各部門（單位）要充分認識推廣PPP模式的重要意義，統一思想行動，加強協調配合，精心組織實施，共同抓好落實。市財政局要強化統籌協調，會同有關部門對本意見落實情況進行督促檢查和跟蹤分析，重大事項及時向市政府報告。
? ? ? ? ? ? ? ? 泰州市人民政府辦公室
? ? ? ? ? ? ? ? 2016年11月24日